Sistemi immunitari

[per iMille]

Da qualche tempo, come sappiamo, il tema Giustizia è al centro del dibattito politico; la riforma del settore che l’attuale maggioranza ha in mente comprende una serie eterogenea di ipotetici provvedimenti, tra cui la separazione definitiva delle carriere fra magistratura inquirente e magistratura giudicante, la revisione della normativa sulle intercettazioni, misure sulla procedura penale in genere (processo breve e/o riduzione dei termini di prescrizione), e riapertura della questione “immunità parlamentari”: il direttore del maggior organo di informazione del servizio pubblico ha di recente avuto modo di spiegare al paese quanto sia auspicabile secondo lui il ritorno all’originario testo dell’articolo 68 della Costituzione. Analizziamo quindi un po’ meglio la questione.

Pochi dubbi in Costituente.

Minzolini non sbaglia quando afferma che “i padri costituenti inserirono nella Costituzione l’istituto dell’immunità parlamentare. Non lo fecero perché erano dei malandrini ma lo fecero perché quella norma era necessaria per evitare che il potere giudiziario arrivasse a condizionare il potere politico”. In effetti, anche rileggendo gli atti dell’Assemblea, vediamo che l’ipotesi di non dotare i componenti del legislativo di garanzie particolari non venne mai neanche ipotizzata. Si ragionò su come modulare queste immunità, ma siccome misure di questo genere erano – e sono – tipiche e ricorrenti nelle democrazie liberali, si adottò il minimo sindacale. Il testo licenziato dalla plenaria dotava il parlamentare di due immunità: funzionale, ovvero il divieto di procedibilità in qualsiasi sede per opinioni e voti espressi nell’esercizio delle funzioni; e penale, ovvero divieto di procedibilità in sede penale per reati comuni, se non dietro esplicita autorizzazione della Camera di appartenenza, ed eccettuato il caso di flagranza di reato. Stessa garanzia per la fisicità, la concreta disponibilità del corpo del parlamentare, a cui la forza pubblica non poteva (e non può) mettere le mani addosso senza autorizzazione della Camera o del Senato, a seconda dei casi.

La ratio delle immunità è nota: come si diceva sono un istituto molto comune nelle democrazie parlamentari. C’era una volta il Re, e il Re comandava i suoi ministri che a loro volta comandavano la forza armata; al Re seccava molto condividere il suo potere con qualcun altro, e quindi in linea di massima non convocava mai i vari proto-parlamenti di cui gli Stati disponevano, o li convocava quando gli faceva comodo per far ratificare le sue scelte. Arrivò però il tempo in cui i parlamentari iniziarono ad alterarsi per questo suo comportamento, e il Re fu costretto a confrontarsi con loro più spesso: ma mantenendo il controllo sostanzialmente diretto delle forze di polizia, era sempre possibile far sparire dalla circolazione eventuali seccatori che stessero alzando la cresta più del consentito.

I costituenti avevano magari più chiaro il ricordo di quel Giacomo Matteotti che era stato ammazzato di botte dalla polizia politica fascista dopo aver denunciato i brogli del regime: essi misero per iscritto, dunque, che qualsiasi attentato (dovesse anche provenire da fonte legale) alla persona o alla libertà di un rappresentante del popolo si sarebbe dovuto fermare davanti ai cancelli di Montecitorio. Per evitare ogni rischio.

Questioni annose

Al tempo dello Statuto Albertino, i giuristi dell’epoca non avevano certo previsto gli sconvolgimenti che la storia avrebbe portato, ma la questione delle immunità parlamentari era già discussa animatamente. Luigi Palma, che ne dibatteva con il più famoso Vittorio Emanuele Orlando, sull’argomento aveva le idee chiare: “I privilegi contenuti nell’art. 45 del nostro Statuto, originati dalla necessità di altri tempi di difendersi dagli arbitrii dei Re, ripugnano all’eguaglianza civile e alla distinzione dei poteri dei tempi nostri. Sono armi del passato che non bisogna smettere del tutto, sono in certi limiti giustificabili, perché sono una guarentigia della indipendenza politica dei deputati; ma non bisogna dimenticare che sono sempre privilegi, i quali cioè, oltre al creare e mantenere una spiacevole ineguaglianza dei cittadini davanti alla legge, offendono in sé la libertà e il diritto dei privati e dell’azione pubblica. Non bisogna soprattutto dimenticare il gran principio giuridico che i privilegi debbono intendersi restrittivamente, e perciò nulla potrebbe essere più contrario al diritto quanto una loro arbitraria estensione, non fondata sopra alcuna legge, contraddetta da tutto il diritto pubblico, appoggiata soltanto a ragioni di fantasia, alle passioni politiche e ai pregiudizi corrompitori di corpo.”

E come spesso succede, dalla storia non si impara mai abbastanza: perché i termini della questione sono, immutati, ancora questi, ancora oggi. In sintesi: le immunità parlamentari hanno una giustificazione storica importante; sono per certi versi ancora oggi insostituibili e non superabili; creano però una situazione di privilegio, perché se sta in piedi l’uguaglianza dei cittadini davanti alla legge esse sono, per quanti tentativi si possano sperimentare, in fondo sempre ingiustificabili; tenuto conto di questo, del privilegio parlamentare bisogna fare l’uso più restrittivo che c’è, e in nessun caso abusarne.

Usi ed Abusi

Il direttore Minzolini ci ricorda, poi, che l’articolo 68 fu modificato da legge Costituzionale nel 1993. Nel nuovo testo venne soppressa l’immunità penale (rimossa l’autorizzazione a procedere), e rinforzata l’immunità funzionale (da “non perseguibili” a “non chiamati a rispondere” delle proprie opinioni nell’esercizio del mandato). Il direttore sostiene che questo accadde a seguito di “un’operazione mediatica che si è trasformata in un atto di sottomissione alla magistratura” . Vale la pena però ricordare che in Italia era successo esattamente quello che il Palma aveva caldamente sconsigliato, ovvero un sistematico abuso delle immunità parlamentari , spalmato su oltre cinquant’anni di storia Repubblicana. Si era venuto a costruire un possente castello giuridico, perlopiù inespugnabile: anche la Corte Costituzionale aveva chiarito che, finché sussisteva l’autorizzazione a procedere, questa sarebbe stata un atto pienamente “politico” della Camera, che poteva dunque decidere politicamente (e non giuridicamente) chi mandare a processo e chi no. L’unico rimedio – eventuale – per le procure che si vedevano bloccare le indagini e i processi era quello di sollevare un complicato e comunque inutile conflitto di attribuzioni davanti alla Corte, dico inutile perché essa si sarebbe limitata ad un controllo “esterno” della delibera della Giunta per le Autorizzazioni. Molti processi, soprattutto per diffamazione a danni di cittadini, vennero bloccati, perché la Giunta ritenne che dichiarazioni diffamatorie del Parlamentare a danno di terzi potessero essere coperte da garanzia, e modi di obiettare a questa delibera non ce n’erano. Quindi, forse è vero che la rimozione della garanzia per il Parlamentare fu un abuso in risposta ad un altro abuso: ma non dovremmo perdere di vista l’abuso originario. L’immunità parlamentare, da rimedio estremo per ricucire una crisi pericolosa, era diventata ordinario malaffare senza controllo.

Interna corporis

Come evitare questi usi distorti, allora? Questione complessa, ma con risposta facile: non si può. Le immunità parlamentari sono il tipico “interna corporis acta”, quegli atti interni dei supremi organi costituzionali su cui, proprio perchè supremi, nessuno può mettere bocca. Sarebbe del tutto impossibile (meglio, fortemente sconsigliabile dal punto di vista dell’impalcatura del sistema) attuare un controllo di merito giuridico su un’autorizzazione a procedere, perché sarebbe come stabilire che qualcuno può giudicare e capovolgere l’operato del Parlamento – e si tornerebbe al problema di partenza: un procedimento penale messo su al solo fine di intralciare l’attività parlamentare non potrebbe essere impedito.

Tuttavia, ed il punto è della massima importanza, i controlli del sistema democratico non sono solo giuridici. Sono anche diffusi, politici e non istituzionali: ed è sempre l’opinione pubblica l’ultimo giudice. E’ questo il motivo per cui negli altri paesi i sistemi di garanzia parlamentare funzionano “bene”: perché il Parlamento si tiene alla larga dall’abusare delle proprie prerogative (è la situazione in Spagna, in cui esiste l’autorizzazione a procedere, ma le Cortes la concedono sempre, fuori dagli eventuali casi di procedimento penale palesemente intimidatorio o simili).

Vantarsi con gli amici o preparare i megafoni.

Ci stanno dicendo che il nostro paese è un po’ più arretrato da quando, nel 1993, è stata abrogata l’autorizzazione a procedere. Io credo sia tutto il contrario. Siamo uno dei pochi paesi che, al di la della pratica, non mette per iscritto nella Costituzione quella norma per cui il Parlamentare non può mai essere processato senza l’autorizzazione della Camera di appartenenza. Questo è, vorrei dirlo, un atto di umiltà del Parlamento, che rinuncia ad una sua prerogativa tipica in favore di una maggiore uguaglianza sostanziale fra cittadino comune e cittadino insignito di mandato parlamentare: qualcosa di cui, forse, potremmo addirittura vantarci.

Si può poi sostenere che l’immunità parlamentare è ancora una misura utile e necessaria, e quindi invocare il ritorno all’originario articolo 68 con tanto di autorizzazione a procedere. Niente di male in questo: ma allora è necessario garantire ai cittadini che non si abuserà più di questo potere senza controllo, e, se ciò dovesse succedere di nuovo, l’opinione pubblica si dovrà preparare a fare il suo mestiere, ritrovando l’abitudine a farsi sentire, anche indignata, qualora necessario.

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